刘怡:政府购买服务的核心是“政府掌舵而不是划桨”

摘要: 培育公共服务的购买市场可能需要各方面的努力;要建立公共服务购买的问责机制;增强政府议程的设定能力,提高服务合同的监督管理能力。

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在“中国财政学会2017 年年会暨第21 次全国财政理论研讨会”预算管理分论坛中,北京大学经济学院财政学系主任刘怡教授发表了演讲。刘怡教授认为,政府购买服务的核心是“政府掌舵而不是划桨”。



购买公共服务中政府的定位



政府购买公共服务,就是把原来政府直接向社会公众提供的一部分公共服务,通过合同外包、公私合作、补助以及凭单等方式转交给社会的力量来提供,由政府根据服务的数量和质量向其支付费用的公共服务提供方式。这种方式我们可以明显地看到政府角色的转变,政府从原来的直接提供者、生产者转变成为了安排者、购买者。


政府决定应该提供什么样的公共服务,为谁来提供公共服务,应该提供什么样的程度以及水平的公共服务,直接就决定了到底要花多少钱。这些就相当于预算方面的控制,比如养老的问题,我们要购买服务到什么样的程度,我们的财力预算约束在哪,这些问题决定了我们看这服务是否到位。解决公共服务的资金来源以及监督和评估公共服务水平,其核心就是政府角色的转变,政府工作的重点和内容均发生了根本性变化。



公共服务方式的选择



对于政府这样的定位,我们会看到,像欧盟颁布的公共服务的采购指令,把机动车、设备维修、电子政务及相关服务、会计和审计、污水和垃圾处理、健康与社会服务、文化及体育等27 类的公共服务全部纳入到向市场购买的范围,并规定凡是超过20万欧元的公共服务,一律通过公开招标方式购买。


引入竞争机制,有了市场运作后,竞争力就会有很大提升,公共服务的质量和效率也会通过这种机制的改变得到改善。


像我国的环保、医疗、社会保障、道路交通这样的一些领域我们可以运用合同外包的方式。在箭筒基础设施、污水处理、自来水供应、电力系统等领域可以采取公私合营,比如BOT、BT、PPP 等,都是以一种新的机制来提供公共服务。而为了促进某项公共事业,比如,环境保护、高新技术发展、产业结构升级等,我们可以采取一些补助的方式来刺激这些领域的进展。


再有,教育、食品、住房、医疗服务、运输、幼儿保健、家庭服务、老年项目、娱乐以及文化的服务等等,可以发券,用凭单提供服务。引入竞争机制就有效率,有绩效的提高,我们就会看到公共服务水平的提高。



公共服务购买过程中需求方面的缺陷



首先,公共服务的定义是一个难题。我们购买无形的东西,比如养老、娱乐。需求量很难确定的问题如何解决?如何获取有价值的公共服务信息?在对服务进行评价的过程中,引入专家评审,所依靠的标准也很脆弱。这些技术方面的难度,值得我们重视。


其次,委托代理的复杂性也是一个新变化。引入第三方后,代理关系变得复杂,第三方对政府负责,很难让第三方对公众负责。如果公共服务体系最终的目标是公众,公众不参与购买服务的过程,可能会导致价值目标的错位。


第三,政府的独立性。引入第三方后,政府依赖中介,政府对购买服务过程的监督可能会弱化,独立性可能丧失。



供给方面的缺陷



在供给方,公共服务供给的竞争市场不一定存在。政府找到供应商并不容易。由于政府服务的特殊性,没有办法拥有一个庞大的充满竞争的供给市场。进入市场的供应商有限,就很难形成竞争,容易形成垄断,我们所希望的通过竞争提高效率并不容易实现。


还有公共服务可能产生的一些外部性,我们也不应该回避。比如, 城市管理方面,对公共安全的供给,服务商可能会滥用这些权力,导致中介与公民的冲突,这些冲突实际涉及执法权的问题,值得我们重视。



解决需求供给缺陷以及提高服务效率的可能途径



要培育公共服务的购买市场可能需要各方面的努力。市场培育的障碍有很多,要打通这些关节,需要有更多的参与者,而不是几个低水平的供应商。


要建立公共服务购买的问责机制。集体决策机制下的问责是没有办法执行的。现在越来越多的政府文件对问责有非常具体的落实措施。比如,地方政府债务问责机制的建立,就是一个很好的做法。


要增强政府议程的设定能力,要提高服务合同的监督管理能力。只有这些能力得到保障,我们才能期望政府购买公共服务走向规范,才能看到公共服务市场的繁荣,也才能有公共服务效率的提高。



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