87号令:“定海神针”升级为“如意金箍棒”

摘要: 87号令遵照当前深化放管服改革的精神,主动把握和积极适应经济发展新常态,以解决焦点问题为导向,以推进信息公开为手段,以追求效率优先为前提,以实现物有所值为目标,直面焦点问题,主动破解困局,大刀阔斧推进政府采购健康有序发展。

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自2004年8月11日颁布以来,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号,以下简称“18号令”)一直在政府采购领域发挥着“定海神针”的作用。13年来,政府采购几经风雨,“天价U盘”、“盗版图书”、“1分钱中标”等类似案例多发频发,屡遭社会各界诟病。面对新的形势,18号令难以为继,政策法规上的“小修小补”亦捉襟见肘。


基于此,财政部于2017年7月11日正式发布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)。87号令是国家各项改革的不断深化和政府采购活动实践发展的必然产物,更是破解政府采购现实难题和推进政府采购改革发展的“如意金箍棒”,犹如给政府采购注入一股强心剂,使其重新焕发青春活力。


一、以破解难题为导向,实现采购活动规范运行


(一)促进中小企业发展。


早在2012年施行的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中就明确规定,政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。但实践中,采购人和采购代理机构总习惯于打擦边球,将规模条件列入评审打分,打击中小企业参与政府采购活动的积极性。


因此,87号令(第七十七条)规定,不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素。可以预见,87号令执行后,将有效发挥政府采购的政策功能,促进符合国家经济和社会发展政策目标,扶持产品、服务、信誉较好的中小企业发展,加快实现“中国制造”,打造“中国品牌”。


(二)防止厂家控标。


采购实践中,制造商通常打着保证产品供货渠道合法性的旗号,通过授权、原厂服务函等方式控制供应商竞争,让公开竞争变异为“助跑式竞争”,哄抬价格谋取利益,既不利于促进有效竞争,又容易滋生腐败问题。


为此,新颁布的87号令(第十七条)特别规定,采购人、采购代理机构不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求,对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。可以预见,此项规定的执行将有助于促进供应商实现公平竞争,防止出现高价中标现象。


(三)规范样品评审。


采购实践中,采购人任性要求提供样品,通过“依葫芦画瓢”式的样品圈定供应商,提高其他供应商的投标成本,增加其他供应商参与竞争的难度,进而达到限制其他供应商参与竞争的目的,既造成资源浪费,又影响政府采购效益。


为避免出现上述情况,新出台的87号令(第二十二条)规定了只有仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求等特殊情况下才可以要求供应商提供样品,同时明确了招标文件中应当明确样品制作规格、标准要求、评审方法、评审标准、是否需要检测报告以及评审结束后样品的处置方法等内容,有效降低样品提供的随意性和样品评审的主观性,使样品真正起到辅助评审的作用。


(四)促进有效竞争。


现行关于相同品牌参与同一个项目时如何处理的主要依据是《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》(财办库[2003]38号)。函中提到,“政府采购的竞争是指符合采购人采购需求的不同品牌或者不同生产制造商之间的竞争,原则上同一品牌同一型号产品只能有一家投标人,但应当在招标文件中对此作出明确规定”。


随着采购实践的不断发展,社会各界对于相同品牌参与竞争是否公平以及如何处理的争议与日俱增,采购各方当事人利用相同品牌“做文章”的花样更是层出不穷,严重影响了政府采购的声誉和公信力。


为此,新出台的87号令(第三十一条)明确了提供相同品牌的不同投标人参与竞争的处理方式,规定了核心产品的界定方法。这一创新举措充分促进了政府采购领域的有效竞争和有序竞争,既阻止了相同品牌利用不同型号进行围标的现象,又解决了相同品牌之间恶意竞争的难题;既防止了非单一产品采购项目利用个别产品进行控标的行为,又解决了非单一产品采购项目如何界定投标人数量的难题。


(五)界定围标串标。


围标串标是政府采购领域不可回避的一个难题,更是一个令政府采购从业人员广为头痛的顽疾,不仅容易滋生腐败问题,造成财政资金的损失,更损害了政府采购的社会公信力,制约政府采购市场健康有序发展。实践中,虽然采购人、采购代理机构发现了投标人之间存在围标串标的嫌疑,但苦于缺乏依据和证据,再加上投标人的手段愈发隐蔽、花样百出,很难坐实投标人串标的行为。


新出台的87号令在《政府采购法》和《政府采购法实施条例》的基础上,借鉴了招投标领域的经验做法,明确列举了投标人串通投标的6种情形(第三十七条),加大了对投标人串通投标的遏制力度,规范政府采购市场竞争秩序。


(六)优化评审结构。


新出台的87号令优化评审结构,旨在解决实际操作中出现评审专家职责不清、评审专家组成数量违法、评标委员会人员不齐、评审专家专业能力不足等争议问题。


一是依法划清评标委员会职责,将资格审查的权利归还给采购人,引导评审专家聚焦商务、技术的专业评审(第四十六条);二是将实际操作时难以把握的“技术、经济等方面的专家”调整为易于操作的“评审专家”(第四十七条);三是增强了“评标委员会成员人数应当为7人以上单数”选择的灵活性;四是衔接《政府采购评审专家管理办法》,规范评审专家自行选择和依法补足的程序处理措施(第四十八、四十九条)。


(七)把关低价中标。


近期,人民日报先后以《质量应是企业立身之本》、《最低价中标,该改改了》为低价中标发声,呼吁企业坚持以质量为本,确立自身在国际竞争中的优势。6月26日,国务院办公厅发布的《关于西安地铁“问题电缆”事件调查处理情况及其教训的通报》(国办发〔2017〕56号)中更是四次提及“最低价中标”问题。


新出台的87号令直面社会舆论诟病的“异常低价中标”和实际操作时难以界定成本的问题,通过优化价格分值的设定灵活性,提高异常低价认定的可操作性,加大对产品质量和诚信履约的审查力度,以遏制异常低价中标的怪象。


一是允许执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目,价格不列为评审因素(第五十五条);二是报价不合理的认定范围由18号令限定在“最低评标价法”扩大到不区分评审方法(第六十条);三是报价不合理的认定条件由18号令的“最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本”放款到“报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”(第六十条)。


二、以物有所值为目标,强化采购人主体责任


(一)强化源头和结果管理。


依法加强政府采购需求和履约验收管理,是深化政府采购制度改革、实现政府采购物有所值的重要保证。新出台的87号令参照《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号),将政府采购活动的管理范围向前后延伸,要求采购人进一步加强内部控制管理(第六条),建立健全政府采购内部控制制度,实现对采购项目重点环节的内部监督和制约;


强调市场调研和价格测算,注重采购需求的科学合理,(第十条),从功能目标、标准规范、质量安全、技术规格等7个方面制定完整明确的采购需求(第十一条),把好采购源头的需求关;


强化依法履行合同(第七十三条),通过引进落标供应商和第三方机构参与验收(第七十四条),加强对合同履约情况的考核监督(第七十五条),把好采购结果的验收关;


通过强化采购人确定采购需求和组织履约验收的主体责任,实现政府采购从以往的“程序导向型”向“结果导向型”转变。


(二)突出权责对等原则。


新出台的87号令遵循采购规律,以有利于采购项目顺利实施为推进方向,强调采购人的权责对等,既赋予权力,回归采购人主体地位,又明确职责,追究采购人主体责任,实现采购目标。


一是赋予采购人确定项目属性的权利,明确要求有利于采购项目实施的责任(第七条);


二是赋予采购人设定最高限价的权利(第十二条),明确要求根据市场调查进行价格测算的责任(第十条);


三是赋予采购人确定采购需求的权利(第十一条),明确规定招标文件内容依法合规的责任(第二十五条);


四是赋予采购人审查投标人资格的权利(第四十四条),明确规定设置资格要求公正平等的责任(第十七条);


五是赋予采购人书面推荐供应商(第十四条),明确要求公布被推荐供应商名单和推荐理由的责任(第六十九条);


六是赋予采购人是否接受联合体(第十九条)、明确样品要求(第二十二条)、组织考察答疑(第二十六条)、确定核心产品(第三十一条)等前置条件,明确规定及时对采购项目进行验收的后期责任。


(三)追求物有所值目标。


面对社会各界诟病的“质次价高”、“低价中标”等现实问题,新出台的87号令以务实的态度和改革的勇气呼应着政府采购回归本源的需要,尊重并遵循市场规律,追求以合理的价格采购合适产品。


一是突出采购需求的科学合理、完整准确,通过市场调研确定合理的价格范围,奠定实现采购目标的基础(第十、十一、十二条);


二是强调促进有效竞争,通过调整多个投标人提供相同品牌和非单一产品确定核心产品的竞争规则,拓宽实现采购目标的途径(第三十一条);


三是注重根据采购需求细化量化评审因素,通过固定价格采购、放宽设置价格分值的最高限、落实政府采购政策的价格调整以及禁止去掉最高报价和最低报价等方式,丰富实现采购目标的手段(第五十五条);


四是加大对异常低价的审查力度,通过对报价合理性证明材料的把控来保证产品质量和诚信履约,提高实现采购目标的可操作性(第六十条);


五是强化采购项目的履约验收,通过引入落标供应商和第三方机构参与验收,把控实现采购目标的关键(第七十四条)。


三、以信息公开为手段,促进权力运行监督制约


(一)注重信息对称。


信息对称是保障政府采购权力运行接受监督制约的有效途径。新出台的87号令也更加注重信息公开,保护采购各方当事人的知情权和监督权。


一是公开采购预算和最高限价,增加透明度。87号令(第二十条)规定,招标文件中必须公布采购项目预算金额,设定最高限价的,还应当公开最高限价。这既是对采购人前期市场调研是否充分的监督检验,也是供应商平等获悉采购信息的权利彰显;既体现了采购人确定采购预算和最高限价的自主权,又赋予了供应商对采购预算和最高限价的监督权。


二是公开样品要求和评审标准,保护知情权。87号令(第二十二条)规定,要求投标人提供样品的,应当在招标文件中明确规定样品制作的标准和要求、是否需要随样品提交相关检测报告、样品的评审方法以及评审标准。需要随样品提交检测报告的,还应当规定检测机构的要求、检测内容等。


(二)深化结果公开。


在《政府采购法》和18号令公开评审结果相关内容的基础上,87号令进一步深化了评审结果公开的信息内容,更加注重对结果的监督和检验,倒逼评审过程专业、严谨和公正。


一是公开所有被推荐供应商名单和推荐理由(第六十九条),在赋予采购人自主决定权的同时,更加注重在制度上和机制上对权力运行进行监督制约,防止采购人权力任性。


二是告知未通过资格审查的原因(第六十九条),提升供应商知情权,防止采购人资格审查的随意性和倾向性。三是告知未中标人的评审得分与排序(第六十九条),让供应商获悉更多评审信息,破除“暗箱操作”的社会疑虑,有助于加强对评审质量的监督和检验。


(三)提升投标人参与权。


俗话说,“同行是冤家”。新出台的87号令充分利用供应商之间知根知底的优势和监督严格的特点,规定采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收(第七十四条),既有助于采购人把关履约验收环节,又有利于提高政府采购项目的质量和效益。通过鼓励引入参加项目的供应商参与验收,提升供应商的参与权和监督权,促进供应商实现公平竞争、相互监督和相互制约,推动政府采购健康有序发展。


四、以效率优先为前提,推进采购方式灵活运用


(一)“解冻”邀请招标方式。


邀请招标是政府采购现行的六种采购方式之一。但是,《政府采购法》和18号令对于邀请招标必须采用公开资格预审程序和随机方式产生供应商的规定,使得邀请招标方式的采购程序更复杂、采购周期更长、操作流程更难,导致邀请招标方式在实际采购活动中如同被“冰封”了。


新颁布的87号令(第十四条)补充细化了供应商的产生方式,明确了随机抽取的方法,赋予了采购人更多的自主选择权,给邀请招标方式注入了新的活力,使得邀请招标方式更加切合实际、灵活易用,真正发挥其促进有效竞争、提高采购效率和保证采购质量的作用。


(二)灵活选择项目属性。


实际采购中,同一招标项目经常出现同时含有货物、服务不同采购对象,往往是以占项目资金比例最高的采购对象确定项目属性。新修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法(征求意见稿)》公开征求意见时,甚至还将此划分办法纳入其中。这种划分方式看似简单,但缺少弹性,不利于采购项目的灵活实施和采购方式的优化选择。


因此,新颁布的87号令(第七条)规定,采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的,按照有利于采购项目实施的原则确定。


(三)按需组织考察答疑。


实践中,经常遇到招标公告发布时未要求组织现场考察或者召开答疑会,而在招标公告发布后采购人希望或供应商提出组织现场考察或者召开答疑会,既带来潜在廉政风险隐患,又可能影响项目采购效率。而18号令关于“招标采购单位不得单独或者分别组织只有一个投标人参加的现场考察”的规定,更是让采购当事人对于是否组织、何时组织、如何通知组织现场考察或者召开答疑会存有较大争议。


所以,新颁布的87号令(第二十六条)规定,组织现场考察或者召开答疑会的,应当在招标文件中载明,或者在招标文件提供期限截止后以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人。这既明确了现场考察或者召开答疑会的时间,又丰富了通知供应商现场考察或者召开答疑会的方法,能够根据项目需要灵活组织,有效提高采购效率。


(四)政策法规无缝衔接。


自18号令出台至今已历经近13年,政府采购相关的政策法规发生很大变化,导致18号令的相关规定与新的政策法规存在脱节和冲突的地方,尤为突出地表现在采购方式的选择和变更上。


为了衔接《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府采购评审专家管理办法》等相关规定,87号令修改补充了投标供应商不足三家几种情形(第四十三条),规范了变更采购方式的具体程序(第四十三条),明确了自行选定和补足评审专家的处理方法(第四十八、四十九条),将采购方式的确定权和采购活动的主动权还给采购人,提高采购效率。


同时,87号令(第四十四条)避免了18号令与《政府采购法》关于供应商资格审查的冲突,进一步明确了采购人是供应商资格审查的主体,将资格审查的权利归还给采购人。


87号令遵照当前深化放管服改革的精神,主动把握和积极适应经济发展新常态,以解决焦点问题为导向,以推进信息公开为手段,以追求效率优先为前提,以实现物有所值为目标,直面焦点问题,主动破解困局,大刀阔斧推进政府采购健康有序发展。


(本文作者单位系天津市政府采购中心


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